TarLazio annulla nomine clientelari dell’Autorità Garanzie nelle Comunicazioni

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO Sezione Seconda ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A sui ricorsi riuniti: I - R.G. n. 8787/2004 proposto da CODACONS, ADOC, ADUSBEF, RAMADORI MARCO, FEDERCONSUMATORI, ASSOCIAZIONE UTENTI RADIO TELEVISIVI, rappresentati e difesi dagli AVV. RINALDI EMILIO, GOLINO LUCIO, PEDUTO ADRIANA, nonché, ad eccezione di ADUSBEF dall’AVV. RIENZI CARLO, con domicilio eletto in ROMA, V.LE MAZZINI, 73, presso CODACONS, UFFICIO LEGALE NAZIONALE; controAUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO , con domicilio ex lege in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI, 12 presso la sua sedee nei confronti diMOVIMENTO DIFESA DEL CITTADINO; SERVIZIO SOCIALE INTERNAZIONALE; ANMIC; SAVE THE CHILDREN; IUS PRIMI VIRI; AIIR; CONFEDERAZIONE PER L’EUROPA UNITA; ASSOCIAZIONE PER L’AUTOGESTIONE DEI SERVIZI E LA SOLIDARIETA’; ASSOCIAZIONE COOPERATORI PAOLINI; FIMS; MEGA CHIP; ISTITUTO INTERNAZIONALE PER IL CONSUMO E AMBIENTE - IICA; DOTT.SSA GELSOMINA MAISTO, rappresentata e difesa dall’AVV. SANINO MARIO, con domicilio eletto in ROMA, V.LE PARIOLI, 180, presso la sua sede;Prof. MANIERI FLAVIO, rappresentato e difeso dall’AVV. LO MASTRO GIUSEPPE, con domicilio eletto in ROMA, VIA LUCREZIO CARO ,38 presso il suo studio;UNIONE NAZIONALE CONSUMATORI e Prof. PICCARI PAOLO, rappresentati e difesi dall’AVV. DE MARINIS GIORGIO, con domicilio eletto in ROMA, VIA DUILIO, 13,presso la sua sede;CONFCONSUMATORI e Prof.ssa STURLESE LAURA, rappresentati e difesi dall’AVV. FESTELLI MARCO, con domicilio eletto in ROMA, VIA SPALATO, 11, presso lo studio dell’AVV. D’AGOSTINO BARBARA; UNIONE ITALIANA SPORT PER TUTTI, rappresentata e difesa dall’AVV. CAPUTO FRANCESCO A., con domicilio eletto in ROMA , VIA SEBINO, 11, presso il suo studio;ASSOC. LUNARIA, rappresentata e difesa dall’AVV. DI IENNO ENRICO, con domicilio eletto in ROMA, VIA PIAN DI SCO 23, presso il suo studio; Dott. LIVERANI PIERGIORGIO; D.ssa POLI ISABELLA; Dott. BORGOMEO LUCA; Dott. CASETTI FRANCESCO; CSI – CENTRO SPORTIVO ITALIANO; AGESC – ASSOCIAZIONE GENITORI SCUOLE CATTOLICHE; AIART – ASSOCIAZIONE SPETTATORI; UNIONE CATTOLICA DELLA STAMPA ITALIANA; ACI – AZIONE CATTOLICA ITALIANA; MOVIMENTO PER LA VITA ITALIANO; GRUPPO DI SERVIZIO PER LA LETTURA GIOVANILE; MED; FEDERAZIONE ITALIANA SCUOLE MATERNE; tutti rappresentati e difesi dagli AVV. CERULLI IRELLI VINCENZO e DE LUCIA LUCA, con domicilio eletto in ROMA VIA DORA, 1, presso lo studio dell’AVV. CERULLI IRELLI; per l’annullamento, - della delibera 162/04/cons dell’Autorità resistente adottata in data 26 maggio 2004 e pubblicata in G.U. in data 15 giugno 2004 n. 138 con la quale “sono chiamati a fare parte del Consiglio nazionale degli utenti gli esperti di seguito indicati: Dott. Luca Borgomeo, Prof. Francesco Casetti, Prof.ssa Marina D’Amato. Dott. Pier Giorgio Liverani, Avv. Gelsomina Misto, Prof. Flavio Manieri, Prof. Cesare Mirabelli, Dott. Giovanni Pagano, Prof. Paolo Piccari, Dott.ssa Isabella Poli e Prof.ssa Laura Sturlese”. II - R.G. n. 8735/2004 proposto da COORDINAMENTO GENITORI DEMOCRATICI – CGD e da RUSSO MARIO, rappresentati e difesi dall’AVV. POLICE ARISTIDE, con domicilio eletto in ROMA, PIAZZA ADRIANA, 20, presso il suo studio; ControAUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, come sopra rappresentata e difesa;e nei confronti diProf. PICCARI PAOLO; per l’annullamento della delibera n. 162/04/Cons. adottata dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni nella riunione del 26.05.2004, recante la Nomina del “Consiglio Nazionale degli Utenti; - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale; III - R.G. n. 8736/2004 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA GENITORI AGE e da SIG.RA FARAONE GIUSEPPINA, rappresentati e difesi dall’AVV. POLICE ARISTIDE, con domicilio eletto in ROMA, P.ZZA ADRIANA, 20, presso il suo studio; ControAUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, come sopra rappresentata e difesa;e nei confronti diPICCARI PAOLO; per l’annullamento, - della delibera n. 162/04/Cons. adottata dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni nella riunione del 26.05.2004, recante la Nomina del “Consiglio Nazionale degli Utenti; - di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale. Visti i ricorsi in epigrafe con i relativi allegati e motivi aggiunti; Vista l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti nominati con l’impugnata delibera; Visto il deposito documentale dell’Amministrazione in ottemperanza ad ordinanza presidenziale istruttoria di questo Tribunale; Visti gli atti tutti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio nel ricorso R.G. n. 87872004 di: AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI; DOTT.SSA GELSOMINA MAISTO; Prof. MANIERI FLAVIO; UNIONE NAZIONALE CONSUMATORI, Prof. PICCARI PAOLO; CONFCONSUMATORI, Prof.ssa STURLESE LAURA; UNIONE ITALIANA SPORT PER TUTTI; ASSOC. LUNARIA; Dott. LIVERANI PIERGIORGIO; D.ssa POLI ISABELLA; Dott. BORGOMEO LUCA; Dott. CASETTI FRANCESCO; CSI – CENTRO SPORTIVO ITALIANO; AGESC – ASSOCIAZIONE GENITORI SCUOLE CATTOLICHE; AIART – ASSOCIAZIONE SPETTATORI; UNIONE CATTOLICA DELLA STAMPA ITALIANA; ACI – AZIONE CATTOLICA ITALIANA; MOVIMENTO PER LA VITA ITALIANO; GRUPPO DI SERVIZIO PER LA LETTURA GIOVANILE; MED; FEDERAZIONE ITALIANA SCUOLE MATERNE; come sopra rappresentati e difesi; Visti gli atti di costituzione in giudizio, nei ricorsi R.G. n. 8735/2004 e n. 8736/2004 di: AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI; CONFCONSUMATORI ; LIVERANI PIERGIORGIO E POLI ISABELLA; come sopra rappresentati e difesi; Viste le memorie depositate dalle parti; Relatore alla pubblica udienza del 3 novembre 2004 il Cons. RAFFAELLO SESTINI e uditi gli Avvocati L. Golino, C. Rienzi, G. Lo Mastro, G. De Marinis per sé e su delega di M.Festelli, L. De Lucia, F.A. Caputo, E. Di Ienno, N. Di Lullo su delega di M. Sanino, A. Police e l’Avvocato dello Stato R. Guizzi. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO 1. Con i tre ricorsi in epigrafe viene impugnata la nomina dei componenti del Consiglio Nazionale degli Utenti, organo di alta consulenza istituito, presso l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dall’art. 1, comma 28, della legge istitutiva n. 249/1997. La predetta nomina è stata disposta dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, con delibera n. 164 del 26 maggio 2004, nell’ambito degli esperti designati dalle Associazioni rappresentative degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi, secondo la procedura disciplinata dal proprio regolamento interno, adottato con delibera n. 54/1999 e successive modificazioni. 2. Il primo dei tre ricorsi indicati in epigrafe, in particolare, è stato proposto da CODACONS, ASSOCIAZIONE UTENTI RADIOTELEVISIVI, ADUSBEF, ADOC e FEDERCONSUMATORI (quali Associazioni che hanno designato propri candidati, in ottemperanza all’avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 6 febbraio 2004) e dall’Avvocato MARCO RAMADORI (quale soggetto designato dalle medesime associazioni), avverso la predetta delibera di nomina n. 164/2004 nonché (con motivi aggiunti) avverso le richiamate relazioni del Servizio relazioni istituzionali dell’Autorità in data 5 aprile, 3 maggio e 12 maggio 2004; la nota del Segretariato Generale dell’Autorità n. 954/04/sg/rm; la nota di richiesta di integrazione documentale n. U1391/04/rm e la delibera del Consiglio in data 7 aprile 2004 concernente la disciplina della procedura di nomina. 3. Con il ricorso e con successivi atti di proposizione di motivi aggiunti, viene dedotta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, in quanto adottati in violazione della disciplina regolamentare della procedura di nomina (delibere nn. 54/1999 e 310/1999) e della norma di legge (art. 1, comma 28, legge n. 249/1997) che demandava alla potestà regolamentare interna dell’Autorità tale disciplina. Si fa riferimento, in particolare, all’accoglimento di designazioni provenienti da Associazioni pur prive del prescritto requisito costituito dall’esclusività della finalità di tutela dei consumatori e degli utenti. Ulteriori profili di illegittimità, per violazione della predetta disciplina e del più generale principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., discenderebbero: - dall’aver omesso ogni verifica istruttoria, circa il mancato possesso dei requisiti dichiarati e la presenza di cause di incompatibilità, situazioni ben presenti e facilmente rilevabili, dai documenti acquisiti, per numerosi componenti nominati; - dall’aver indebitamente consentito, ad alcune Associazioni, la presentazione di ulteriori autodichiarazioni e documentazioni pur dopo lo spirare del termine tassativo assegnato dall’avviso pubblico; - dall’aver nominato più d’uno degli esperti designati dalle stesse Associazioni, in palese violazione del divieto posto dalle medesime delibere nn. 54/99 e 310/99. 4. Il secondo ed il terzo dei tre ricorsi indicati in epigrafe sono proposti, rispettivamente, dal COORDINAMENTO GENITORI DEMOCRATICI – C.G.D. e dall’ ASSOCIAZIONE ITALIANA GENITORI – A.G.E., in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore, anch’esse quali Associazioni che hanno designato propri candidati in ottemperanza all’avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 6 febbraio 2004, avverso la medesima delibera di nomina n. 164/2004 nonché avverso le relazioni istruttorie dei commissari delegati e, ove occorra, avverso il regolamento interno, approvato con delibera n. 54/1999 e successive modificazioni. 5. Con i due ricorsi sopra indicati, in particolare, viene dedotta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, per violazione della norma di legge (art. 1, comma 28, legge n. 249/1997) che demanda ad un regolamento dell’Autorità i criteri per la designazione dei candidati al Consiglio Nazionale degli Utenti, e per violazione delle delibere nn. 54/1999 e 310/1999 che, disciplinando la nomina dei componenti, viceversa, nulla prevedono quanto ai criteri. L’Autorità infatti, si afferma, non ha prefissato alcun univoco criterio al fine di selezionare le molte candidature pervenute, in palese violazione dei principi di imparzialità e trasparenza e del criterio di par condicio che dovrebbe, invece, guidare ogni procedura pubblica selettiva, né ha fornito a posteriori alcuna motivazione delle scelte effettuate, in violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. La sussistenza dei dedotti vizi di difetto d’istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento, illogicità ed ingiustizia manifesta sarebbe, altresì, confermata dalle seguenti circostanze oggettive concernenti: - la nomina di più soggetti designati da una medesima Associazione, in violazione del divieto regolamentare; - la non consentita regolarizzazione delle designazioni presentate, pur oltre i termini tassativamente indicati nel bando; - la nomina di soggetti pur palesemente privi dei necessari requisiti. 6. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, costituitasi in giudizio con l’Avvocatura Generale dello Stato, eccepisce la carenza di legittimazione delle ricorrenti e controdeduce l’infondatezza di tutte le censure affermando, in particolare, che la nomina dei singoli esperti, con insindacabile valutazione della loro particolare qualificazione, è avvenuta previa verifica dell’esistenza dell’autocertificazione delle Associazioni proponenti, relativa al possesso dei prescritti requisiti, in conformità alla disciplina di riferimento ed allo stesso bando, non tempestivamente impugnato. Fra gli stessi requisiti, afferma l’Autorità, non vi sarebbe l’esclusività della difesa degli utenti, ma solo l’obbligo di perseguire,statutariamente, finalità ad essa direttamente connesse. L’eventuale sussistenza di situazioni di incompatibilità o di altre cause preclusive atterrebbe, infine, ad una fase di verifica successiva alla nomina, tuttora in corso al fine di disporre eventuali revoche dei componenti del Consiglio. A tale riguardo, l’Avvocatura dello Stato ha altresì depositato, nella Camera di Consiglio del 23 settembre, la nota del responsabile del procedimento prot. N. 743/sri/04 del 1.6.2004, con cui si sollecitava l’attivazione delle necessarie verifiche istruttorie, e le raccomandate inviate, a singoli nominati, nel mese di settembre. 7. Sono altresì intervenuti in giudizio, quali controinteressati, molti degli esperti nominati con l’impugnata delibera, unitamente alle Associazioni loro proponenti. Gli stessi contestano, in particolare, la fondatezza delle censure, di mancanza dei prescritti requisiti, di incompatibilità e di irregolare nomina di più candidati di una stessa Associazione, che li riguardano. Il Dott. Luca Borgomeo, l’Azione Cattolica Italiana ed altri controinteressati hanno, inoltre, proposto ricorso incidentale, deducendo l’illegittimità della delibera dell’Autorità n. 310/1999, ove interpretata nel senso di ridurre la partecipazione al Consiglio ai soggetti designati da Associazioni di consumatori, in violazione della legge istitutiva e dei principi costituzionali volti a garantire la libertà di espressione e la promozione sociale e culturale di tutti gli individui, intesi non solo come consumatori. 8. Nella Camera di consiglio del 23 settembre 2004, con ordinanza n. 1216/2004, questa Sezione ha accolto la domanda incidentale del primo ricorso in epigrafe per la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, disponendo l’integrazione del contraddittorio, anche a mezzo fax, nei confronti di tutti i componenti del Comitato degli Utenti nominati con l’impugnata delibera del 26 maggio 2004, con riduzione dei termini alla metà. Per gli altri due ricorsi, la Difesa dei ricorrenti ha preliminarmente chiesto un rinvio della trattazione, provvedendo poi all’integrazione del contraddittorio. Nella successiva Camera di consiglio del 6 ottobre 2004, tutte le parti hanno concordato per un rinvio della trattazione al merito dell’intera controversia alla pubblica udienza del 3 novembre 2004, data in cui i tre ricorsi, previa loro riunione, sono stati, infine, introitati dal Collegio per la decisione, con pubblicazione del dispositivo di sentenza ai sensi dell’art. 1 della legge n. 249/1997. DIRITTO 1. Con i tre ricorsi in epigrafe, alcune delle Associazioni che hanno proposto candidature per la nomina dei componenti del Consiglio Nazionale degli Utenti presso l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, impugnano la nomina di altri candidati, disposta dalla medesima Autorità, si afferma, compiendo plurime violazioni della legge istitutiva, del proprio regolamento interno e dei più generali principi di imparzialità e buon andamento. E’ quindi necessario, preliminarmente, procedere alla riunione dei tre ricorsi, per gli evidenti motivi di connessione oggettiva e soggettiva, ed anche alla luce della considerazione che alcuni dei motivi di ricorso, se accolti, appaiono suscettibili di incidere sulla legittimazione a partecipare alla procedura – e quindi a ricorrere – degli altri ricorrenti. 2. Risulta altresì regolarmente costituito il contraddittorio, a seguito della sua integrazione nei confronti dei soggetti nominati con l’impugnata delibera, già ritenuti controinteressati dal Tribunale in sede cautelare, essendo le singole censure dirette alla radicale caducazione, non, di singole nomine, bensì, dell’intera procedura di nomina. 3. Ancora in via preliminare, devono essere disattese le proposte eccezioni di inammissibilità e tardività dei ricorsi, che non trovano fondamento. La prima di tali eccezioni, in particolare, si basa sull’affermazione che gli esperti nominati non rappresentano, comunque, le Associazioni proponenti, che non possono pertanto essere considerate legittimate a ricorrere. Al riguardo, in disparte ogni considerazione circa il fatto che i ricorsi sono proposti anche da candidati non nominati, quindi certamente legittimati, non può essere revocata in dubbio, come già osservato dal Tribunale in sede cautelare, la legittimazione a ricorrere delle Associazioni, in quanto rientranti nel novero dei soggetti specificamente abilitati, con norma di legge, ad intervenire, con un ruolo propulsivo determinante, nella prima fase del procedimento di nomina, mediante la presentazione di designazioni nel cui ambito deve rientrare, nella seconda fase, la nomina degli esperti, tanto più ove si controverta circa il possesso dei previsti requisiti da parte delle altre Associazioni designanti e dei loro candidati. Ugualmente priva di fondamento è la seconda eccezione, di tardività di quelle, fra le censure, che attaccano profili procedurali disciplinati dal regolamento e dal bando non tempestivamente impugnati, alla luce della oramai univoca giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui la lesività di tali previsioni generali, con la conseguente decorrenza del temine per impugnare, si manifesta, nei confronti dei soggetti ammessi a partecipare ad una procedura selettiva, solo all’esito negativo della procedura stessa, allorquando le medesime previsioni non siano tali da comportare un’immediata lesività della posizione giuridica del concorrente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 1.3.2003 n. 1161). 4. Nel merito, il Collegio osserva che il riferimento normativo della vicenda controversa è costituito dall’art. 1, comma 28, della legge 31 luglio 1997, n. 249, che istituisce, presso l’Autorità, il “Consiglio nazionale degli utenti”, con il compito di esprimere pareri e formulare proposte all’Autorità, al Parlamento e al Governo e a tutti gli organismi pubblici e privati, che hanno competenza in materia audiovisiva o svolgono attività in questi settori su tutte le questioni concernenti la salvaguardia dei diritti e le legittime esigenze dei cittadini, quali soggetti attivi del processo comunicativo, promuovendo altresì iniziative di confronto e di dibattito su detti temi. La medesima norma dispone che il Consiglio sia composto da esperti designati dalle associazioni rappresentative delle varie categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi fra persone particolarmente qualificate in campo giuridico, sociologico, psicologico, pedagogico, educativo e mass -mediale, che si sono distinte nella affermazione dei diritti e della dignità della persona o delle particolari esigenze di tutela dei minori. Si prevede, infine, che l’Autorità, con proprio regolamento, detti i criteri per la designazione, l’organizzazione e il funzionamento del Consiglio nazionale degli utenti e fissi il numero dei suoi componenti, il quale non deve essere superiore a undici. La predetta norma è stata attuata dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con la delibera n. 54/1999, poi modificata dalla delibera n. 310/1999, di approvazione del proprio regolamento interno sulla procedura di nomina degli undici componenti del predetto organo. L’Autorità ha quindi proceduto alle nomine, con l’impugnata delibera n. 164 del 26 maggio 2004, ai sensi della predetta disciplina, previa pubblicazione, sulla Gazzetta Ufficiale del 6 febbraio 2004, dell’invito a tutte le Associazioni qualificate a far pervenire le proprie designazioni. 5. Alcune delle censure sono comuni a tutti e tre ricorsi, e la loro fondatezza risulta comprovata, per tabulas, dalla documentazione allegata al giudizio. In particolare, il Collegio evidenzia quanto segue. 6. Il vizio di violazione della disciplina interna e di eccesso di potere per difetto d’istruttoria, in relazione alla mancata verifica dei previsti requisiti e delle eventuali situazioni di incompatibilità, è evidenziato dalla documentazione allegata dai ricorrenti ed è, inoltre, confermato dalla stessa Amministrazione che, secondo gli atti depositati dall’Avvocatura dello Stato nella Camera di consiglio del 23 settembre 2004, volta all’esame dell’istanza cautelare, ha dato avvio alle necessarie procedure di verifica, pur relative ai requisiti dei soggetti già nominati fin dal 26 maggio 2004, solo nel successivo mese di settembre (si vedano ad esempio le raccomandate r.r. prot. 10099-1100/sri/04 del 15 settembre 2004), quindi, solo dopo la proposizione dei ricorsi ed in vista della stessa Camera di consiglio. Al riguardo, niente affatto decisive appaiono le argomentazioni difensive, circa il rinvio del regolamento interno e del bando alla possibilità di autocertificare i requisiti e circa l’afferenza della verifica ad una fase successiva alla nomina, volta all’eventuale revoca, considerato che la mancanza di taluni dei requisiti e alcune delle incompatibilità denunciate risultavano già dalle autocertificazioni, e che l’autocertificazione non esime, comunque, l’Amministrazione dal tempestivo compimento delle opportune verifiche già ai fini della nomina, in conformità ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento. La procedura di verifica avrebbe potuto, pertanto, essere avviata a lunga distanza di tempo (così come è accaduto nella fattispecie in esame), ai fini dell’eventuale successiva decadenza di soggetti già immessi nel pieno esercizio delle proprie funzioni, solo ove la eventuale carenza dei requisiti o l’incompatibilità fossero sopravvenute nel tempo, ma non nella fattispecie in esame, dove tali situazioni erano già sussistenti alla data di presentazione della domanda ed in qualche maniera potevano trasparire dalle stesse autocertificazioni. Al riguardo, appare sufficiente rinviare, a titolo esemplificativo, alle risultanze documentali circa la mancata verifica della sussistenza della dichiarazione di possedere i titoli prescritti (riguardante, fra gli altri, Associazione italiana Consumatori, Associazione Cooperatori Paolini, UCSI, CSI, Azione Cattolica Italiana, Movimento per la Vita, Forum delle Associazioni familiari, AGESC, UCIIM, AGE, Azione per le Famiglie Nuove…), oltrechè circa la mancata delibazione, da parte dell’Amministrazione, della assenza o non esclusività (affermata come necessaria dai ricorrenti) dello scopo di tutela degli utenti negli Statuti allegati da numerose Associazioni proponenti, ed infine, circa la possibile situazione di incompatibilità di numerosi nominati (Avv.ssa Maisto, tuttora dipendente TELECOM seppure in aspettativa, D.ssa D’Amato, già consulente della stessa Autorità, oltrechè lo stesso nuovo Presidente Prof. Cesare Mirabelli…); 7. Ugualmente comprovata, alla luce degli atti acquisiti al giudizio, risulta la fondatezza delle censure di illegittimità, per violazione del regolamento e del bando e per eccesso di potere sotto plurimi profili sintomatici, per aver consentito, ad alcune delle Associazioni proponenti (Ius Primi Viri, Mega Chip, Istituto internazionale per il Consumo e l’Ambiente, Associazione Servizio Sociale Internazionale) una non consentita integrazione, successiva al termine previsto, relativa non alla documentazione presentata in termini, bensì alla stessa domanda, allegando tardivamente nuovi titoli ed ulteriori autocertificazioni; 8. A giudizio del Collegio, parimenti fondata è la censura di aver nominato più soggetti designati da una medesima Associazione, in violazione della disciplina regolamentare interna (ciò riguarda, fra gli altri, il Prof. Paolo Piccari, la Prof.ssa Paola Sturlese, la D.ssa Isabella Poli). A tale proposito, per nulla convincenti appaiono le tesi difensive, concernenti la presenza dei predetti nominativi nella lista di più Associazioni e la conseguente necessità di valorizzare il criterio preferenziale, prefissato dall’Autorità, consistente nella designazione congiunta da parte di più Associazioni. Tale tesi, in primo luogo, è smentita dal testo letterale dell’art. 3, comma 1, lett. b) del più volte citato regolamento interno, secondo cui l’Autorità “non procede alla nomina di più di uno tra i designati dalla stessa Associazione, anche in caso di designazione congiunta”. Proprio alla luce del criterio preferenziale indicato dall’Amministrazione, la stessa tesi contrasterebbe, inoltre, con la ratio, sottesa al regolamento, di favorire la massima pluralità e diversificazione delle Associazioni proponenti e potrebbe, anche, consentire gravissime aberrazioni, in quanto un “cartello” di 11 associazioni, che proponesse 11 designazioni congiunte, dovrebbe in tal modo essere preferito, con l’esclusione di ogni altra proposta “dissonante”. In conclusione, quindi, la designazione congiunta di un nominativo da parte di più associazioni potrà prevalere, ma impedirà alle stesse Associazioni di veder nominare altri propri candidati. 9. L’avvenuto incardinamento, nell’organo, di soggetti designati da Associazioni non titolate, ovvero mediante designazioni prive dei prescritti requisiti, oppure versanti in situazione di incompatibilità, unitamente alla loro mancata rimozione dall’esercizio delle funzioni costituiscono, unitamente al loro permanere nelle funzioni malgrado l’adozione della motivata ordinanza cautelare di questa Sezione sopra citata, circostanze specifiche che inducono il Collegio, ai fini dell’accertamento in concreto della possibile configurabilità di danni erariali, ad ordinare la trasmissione degli atti di causa alla Procura Regionale per il Lazio della Corte dei Conti. 10. Peraltro, a giudizio del Collegio l’accoglimento delle predette censure, pur comportando l’annullamento della procedura di nomina, non consente, ancora, di decidere la controversia ritenendo “assorbite” le ulteriori doglianze specifiche di ciascuno dei tre ricorsi, in quanto l’eventuale accoglimento di alcune delle ulteriori censure da ultimo indicate comporterebbe effetti differenziati, ai fini delle modalità di ripetizione della medesima procedura, potendo anche incidere sulla legittimazione a parteciparvi – e quindi a ricorrere – degli altri ricorrenti. In particolare: - con il primo ricorso indicato in epigrafe, si deduce l’illegittimità dell’accoglimento delle designazioni provenienti da Associazioni prive del prescritto requisito dell’esclusività della finalità statutaria di tutela dei consumatori e degli utenti. L’accoglimento di tale censura comporterebbe, quindi, l’obbligo dell’Amministrazione di riesaminare, ora per allora, solo le domande presentate in termini da Associazioni munite del predetto requisito, con l’automatica esclusione di tutte le altre, e con la conseguente inammissibilità, per carenza di interesse, degli altri due ricorsi in epigrafe, proposti da Associazioni che non hanno allegato in giudizio il possesso dello stesso requisito; - con i successivi due ricorsi in epigrafe, viceversa, viene censurata la mancata prefissazione dei necessari criteri di selezione delle molte candidature pervenute, carenza aggravata dalla mancanza, a posteriori, di una qualsiasi motivazione delle scelte effettuate, in violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Ciò avrebbe impedito di verificare il rispetto della previsione normativa (art. 1, comma 28, legge n. 249/1997) , che si riferisce solo a esperti “particolarmente qualificati in campo giuridico, sociologico, psicologico, pedagogico, educativo e mass -mediale, che si sono distinti nella affermazione dei diritti e della dignità della persona o delle particolari esigenze di tutela dei minori”, ed avrebbe, altresì, comportato una palese violazione dei principi di imparzialità e trasparenza e del criterio di par condicio che dovrebbero, invece, guidare ogni procedura pubblica selettiva. Dall’accoglimento di tale censura discenderebbe, quindi, l’obbligo dell’Amministrazione di rinnovare interamente la procedura, riaprendo i termini di presentazione delle domande previa prefissazione, a buste ancora chiuse, dei necessari criteri di valutazione delle diverse designazioni. 11. Appare necessario, di conseguenza, un previo chiarimento metodologico circa l’ordine di esame delle diverse censure sopra riportate. Al riguardo, il Collegio osserva che la procedura di nomina degli esperti disciplinata dall’art. 1, comma 28, della legge n. 249/1997 si articola, in realtà, in due ben distinte fasi, consistenti, la prima, nella designazione degli esperti da parte delle associazioni rappresentative degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi e, la seconda, nella nomina, da parte dell’Amministrazione, dei componenti del Consiglio fra gli esperti in tal modo designati. L’articolazione in due distinti sub-procedimenti, il primo dei quali strumentalmente preliminare, e quindi necessario presupposto temporale e logico-giuridico, rispetto al secondo, implica la necessità di esaminare per prime le censure proposte con il primo dei ricorsi indicati in epigrafe, in quanto afferenti alla predetta prima fase della procedura, la cui illegittimità determinerebbe la caducazione, per illegittimità derivata, dell’intera seconda fase, oggetto, invece, delle censure specifiche proposte dagli altri due ricorsi indicati in epigrafe. 12. La censura che viene, quindi, ora in esame concerne, come sopra indicato, la violazione della disposizione del regolamento interno che, attuando le previsioni di legge, imponeva, si afferma, che le Associazioni designanti avessero, quale esclusiva finalità statutaria, la tutela dei consumatori e degli utenti, con la conseguente illegittimità derivante dalla mancata esclusione di tutte le Associazioni che non avevano dimostrato in termini il possesso di tale requisito. L’Amministrazione resistente, peraltro, contesta che alla predetta disposizione possa essere attribuito il significato in esame. Al fine di dirimere il punto controverso, viene in rilievo il più volte richiamato art. 1, comma 28, della legge n. 249/1997, che da un lato si limita a disporre che il Consiglio sia composto da esperti designati dalle associazioni rappresentative delle varie categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi fra persone particolarmente qualificate, ma che, d’altro canto, prevede che l’Autorità, con proprio regolamento, detti i criteri per la designazione, l’organizzazione e il funzionamento del Consiglio nazionale degli utenti. La predetta norma è stata attuata dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con la delibera n. 54/1999, che, all’art. 2, primo comma, ha sancito che “Il Consiglio nazionale degli utenti (…) si compone, complessivamente di undici membri, nominati dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni tra esperti designati dalle associazioni rappresentative delle varie categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi, aventi i requisiti previsti dall’articolo 1, comma 28, della legge 31 luglio 1997, n. 249”, e che, al secondo comma, ha poi precisato che “Ai fini del riconoscimento della rappresentatività a livello nazionale delle Associazioni si fa espresso riferimento all’iscrizione nell’elenco previsto dall’articolo 5, comma 1, della legge 30 luglio 1998, n. 281”. Lo stesso secondo comma è stato, peraltro, poi sostituito, dalla successiva delibera n. 310/1999, con il seguente: “Ai fini del riconoscimento della rappresentatività a livello nazionale delle associazioni si fa espresso riferimento ai criteri di cui all’art. 5, comma 2, lettere a), b), d), e), f) della legge 30 luglio 1998, n. 281”. La predetta modifica ha, quindi, soppresso sia il riferimento ad un numero minimo di iscritti (art. 5, comma 2, lett. c), sia la necessità dell’iscrizione nell’elenco tenuto dal Ministero delle attività produttive ai sensi dell’art. 5 della legge n. 281/1998, imponendo, quindi, all’art. 16 del medesimo regolamento, che l’Autorità verifichi il possesso dei prescritti requisiti mediante una previa istruttoria, indipendente dall’iscrizione al citato elenco. In particolare, ai fini della “rappresentatività” (si precisa, a livello nazionale) delle varie categorie di utenti, così come imposta dalla legge, occorre il rispetto dei criteri di cui all’art. 5, comma 2, lettere a), b), d), e), f) della legge 30 luglio 1998, n. 281” (Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti). La disposizione in esame, a sua volta, prevede che l’iscrizione nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale sia subordinata al possesso dei seguenti requisiti: “a) avvenuta costituzione, per atto pubblico o per scrittura privata autenticata, da almeno tre anni e possesso di uno statuto che sancisca un ordinamento a base democratica e preveda come scopo esclusivo la tutela dei consumatori e degli utenti, senza fine di lucro; b) tenuta di un elenco degli iscritti, aggiornato annualmente con l’indicazione delle quote versate direttamente all’associazione per gli scopi statutari; d) elaborazione di un bilancio annuale delle entrate e delle uscite con indicazione delle quote versate dagli associati e tenuta dei libri contabili, conformemente alle norme vigenti in materia di contabilità delle associazioni non riconosciute; e) svolgimento di un’attività continuativa nei tre anni precedenti; f) non avere i suoi rappresentanti legali subìto alcuna condanna, passata in giudicato, in relazione all’attività dell’associazione medesima, e non rivestire i medesimi rappresentanti la qualifica di imprenditori o di amministratori di imprese di produzione e servizi in qualsiasi forma costituite, per gli stessi settori in cui opera l’associazione”. 13. Il requisito del possesso di uno statuto che sancisca un ordinamento a base democratica e preveda come scopo esclusivo la tutela dei consumatori e degli utenti, senza fine di lucro, è, quindi, univocamente sancito dal regolamento interno, mediante l’espresso rinvio all’art. 5, comma 2, lettera a), della legge n. 281/1998. Ne consegue che l’intera procedura di nomina risulta irrimediabilmente viziata, oltrechè dagli illustrati vizi dell’istruttoria, dalla mancata esclusione delle designazioni pervenute da numerose Associazioni (fra gli altri, UISP, Save the Children, Lunaria, AUSER, Azione Cattolica Italiana, Movimento per la Vita, Unione Cattolica Stampa Italiana, Servizio Sociale Internazionale, IICA, Megachip, Ius Primi Viri, ANMIC, AIRR, Promozione Europa, FISM, AGESC, Forum delle associazioni familiari…) prive, secondo quanto acquisito agli atti del giudizio, del predetto requisito. Lo stesso requisito è espressamente sancito, in via generale, dalla disciplina regolamentare interna, la cui adozione è imposta dalla legge istitutiva ed a cui l’Amministrazione si è preliminarmente auto-vincolata. La medesima disciplina non avrebbe potuto, evidentemente, essere aggirata, oltretutto dopo aver conosciuto le singole candidature, con artifici interpretativi quale quello contenuto nel verbale di seduta del 4 aprile 2004, prot. 8/04/Cons. (richiamato dalle Parti resistenti) che non potrebbe restare, a sua volta, immune dai dedotti vizi di illegittimità per sviamento ed eccesso di potere sotto plurimi profili, ove dovesse essere interpretato nel senso di ridurre la portata della norma alla sola verifica del carattere nazionale delle Associazioni, in contrasto con la lettera e la ratio della disposizione richiamata, che invece non contiene alcun elemento afferente al carattere nazionale o locale dei soggetti proponenti. 14. La riconosciuta fondatezza del motivo di ricorso in esame impone al Collegio di esaminare il ricorso incidentale proposto, sul punto, da alcuni dei controinteressati, che deducono l’illegittimità della delibera dell’Autorità n. 310/1999, ove interpretata nel senso di ridurre la partecipazione al Consiglio ai soggetti designati da Associazioni di consumatori, in violazione della legge istitutiva e dei principi costituzionali volti a garantire la libertà di espressione e la promozione sociale e culturale di tutti gli individui. Al riguardo, vengono in rilievo le considerazioni, svolte dai ricorrenti principali, circa l’ampiezza delle finalità proprie delle Associazioni di consumatori ed utenti, quali formazioni sociali nel cui ambito si svolge la personalità dell’uomo e si realizza la partecipazione democratica, ai sensi degli artt. 2 e 18 della Costituzione. Le predette Associazioni vengono delineate, in particolare, dall’art. 1 della citata legge n. 281/1998, al fine di garantire “i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti”, promuovendone “la tutela in sede nazionale e locale, anche in forma collettiva e associativa” ed “anche attraverso la disciplina dei rapporti tra le associazioni (…) e le pubbliche amministrazioni”, evidentemente in quanto preposte alla tutela dell’interesse pubblico generale e dei diritti fondamentali individuali, così come avviene nella fattispecie in esame, con precipuo riferimento agli artt. 2, 3, I e II comma, e 21, della Costituzione, direttamente evocati dalla rilevanza sociale dei servizi radiotelevisivi e di telecomunicazione. Tutto ciò, recita la legge, deve avvenire “In conformità ai princìpi contenuti nei Trattati istitutivi delle Comunità europee e nel Trattato sull’Unione europea nonché nella normativa comunitaria derivata”. Lo stesso art. 1 della citata legge n. 281/1998 prevede, quindi, che il ruolo delle associazioni dei consumatori e degli utenti si estenda alle “ipotesi di violazione degli interessi collettivi dei consumatori contemplati nelle direttive europee di cui all’allegato”, allegato in cui figura, fra le altre, la Direttiva n. 89/552/CEE del 3 ottobre 1989, concernente l’esercizio delle attività televisive a tutela dei telespettatori. La predetta ricostruzione appare, d’altronde, coerente con l’attuale sviluppo normativo dell’Unione Europea concernente i consumatori e gli utenti, intesi quali utilizzatori non professionali di beni e servizi, i quali, in quanto indispensabile elemento di un libero mercato esteso all’intera Unione, vengono muniti di particolari garanzie e tutele, tanto più estese sia in relazione alla rilevanza dei servizi, come quelli radiotelevisivi e di telecomunicazione in esame, sia in relazione ad eventuali assetti economico-imprenditoriali particolarmente squilibrati ed anticoncorrenziali, incidenti anche sul piano delle “asimmetrie” informative fra produttori ed utenti del servizio. Ai consumatori ed agli utenti in tal modo rappresentati vengono, quindi, riconosciuti dalla predetta legge i “fondamentali diritti” ad “una adeguata informazione e ad una corretta pubblicità”, alla “correttezza, trasparenza ed equità nei rapporti contrattuali concernenti beni e servizi” (ivi inclusi quelli di informazione e telecomunicazione, oggi sempre più rilevanti) e “all’erogazione, secondo standard di qualità, dei servizi pubblici” (ivi incluso quello radiotelevisivo) oltrechè alla tutela della salute, alla sicurezza e alla qualità dei prodotti e dei servizi, all’educazione al consumo, alla promozione e allo sviluppo dell’associazionismo libero, volontario e democratico tra i consumatori e gli utenti. In conclusione, la limitazione, disposta dall’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni con proprio regolamento, della possibilità di effettuare designazioni al Consiglio nazionale degli utenti alle sole associazioni munite dei requisiti di cui alla legge n. 281/1998, pur non essendo espressamente prevista dalla legge istitutiva, non contrasta con essa ed appare, anzi, conforme alla sua ratio di tutela dei diritti, costituzionalmente riconosciuti, degli utenti dei servizi radiotelevisivi e di telecomunicazione, non palesando alcun aspetto di evidente irragionevolezza sindacabile in questa sede. Il ricorso incidentale in esame deve, dunque, essere respinto. 15. Dall’accoglimento del sopra illustrato motivo del primo ricorso in epigrafe, unitamente all’accoglimento delle censure del medesimo ricorso prima esaminate, discende: - l’annullamento dell’impugnata delibera di nomina n. 162/04 Cons. dell’Autorità per le garanzia nelle comunicazioni, nonché dell’intera procedura di nomina, a decorrere dalla mancata verifica dei titoli di legittimazione delle Associazioni designanti e dei candidati proposti; - l’obbligo dell’Autorità di rinnovare tempestivamente, ora per allora, la predetta procedura, istruendo senza indugio le necessarie verifiche istruttorie sulle designazioni già proposte dai ricorrenti e da tutte le altre Associazioni interessate, escludendo tutte le Associazioni proponenti e tutti i candidati che non avevano dichiarato, entro i termini previsti dall’avviso pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 6 febbraio 2004, il possesso dei prescritti requisiti, ovvero che ne risultavano comunque privi alla predetta data, ovvero che alla medesima data versavano in situazioni di incompatibilità, con la conseguente nomina dei componenti del Consiglio, ora per allora, nell’esclusivo ambito delle candidature legittimamente presentate in termini, salvo, evidentemente, disporre la loro revoca in caso di sopravvenuta carenza dei requisiti o di sopravvenute cause di incompatibilità; - l’inammissibilità dei due ulteriori ricorsi indicati in epigrafe per carenza d’interesse, non avendo i ricorrenti allegato in giudizio il possesso dei requisiti necessari al fine di partecipare alla rinnovazione della procedura in parola. Sussistono, infine, giustificati motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio. P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sui ricorsi indicati in epigrafe, previa loro riunione, dichiara inammissibili i ricorsi R.G. n. 8735/2004 e 8736/2004; accoglie il ricorso R.G. n. 8787/2004 e respinge i connessi ricorsi incidentali proposti dalle parti controinteressate. Spese compensate Ordina la trasmissione degli atti alla Procura della Corte dei Conti per la valutazione di eventuali ipotesi di danno erariale. Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Seconda, nella Camera di Consiglio del 3 novembre 2004, con l’intervento dei Signori: - FRANCESCO RICCIO Presidente - RAFFAELLO SESTINI Primo Referendario , relatore - ANNA BOTTIGLIERI Referendario Il Presidente L’estensore

09/12/2004

Documento n.4309