L'Ufficio Legale di ADUSBEF ha predisposto con i presidenti Sen. Elio Lannutti ed Avv. Antonio Tanza una proposta di legge per salvare la casa degli italiani dalla macelleria sociale dei c.d. crediti incagliati. Roma, 18 aprile 2018

CAMERA DEI DEPUTATI

 

PROPOSTA DI LEGGE

D’INIZIATIVA DI

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Onorevoli colleghi! – “… Esso vuole esprimere il lamento di milioni e milioni di piccoli risparmiatori italiani, la tragedia — dirò senza iperbole — di tutta la nostra generazione di piccoli risparmiatori, … Tale immane tragedia ha inciso proprio e sopratutto sui risparmi delle classi popolari … il piccolo risparmio delle classi popolari, il quale spesso indugia forzatamente nelle forme più semplici dell'investimento monetario — nel deposito bancario, nel titolo di Stato, nell'obbligazione — che più si è trovato esposto alle intemperie della moneta, le quali hanno caratterizzato questo ultimo trentennio e lo hanno gravemente sinistrato … Per la sua stessa limitata entità individuale e per la scarsa conoscenza che il piccolo risparmiatore popolare ha delle svariate possibilità del mercato finanziario, i singoli piccoli risparmiatori continuerebbero anche nel futuro a non sapere difendersi da soli contro eventuali ulteriori bufere monetarie...” (così interveniva l’onorevole Tommaso Zerbi nella seduta della Assemblea costituente del 19 maggio 1947 presentando l’emendamento, a più firme,  “La Repubblica tutela il risparmio in tutte le sue forme e favorisce l'accesso del risparmio popolare all'investimento reale promuovendo la diffusione della proprietà dell'abitazione, della proprietà diretta coltivatrice, del diretto ed indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese”, futuri art. 47 della Carta costituzionale).

L’intervento in Assemblea costituente dell’onorevole Zerbi presenta un’evidente attualità con la situazione corrente anche se è scontato che le ragioni della crisi del piccolo risparmio, all’epoca, erano da collocare in contesti storici, sociali ed economici ben diversi da oggi.

Le condizioni economiche di tanti piccoli e medi risparmiatori e investitori, già duramente provate dalla recente crisi finanziaria, sembrano ritornate ai tempi dell’Assemblea costituente.

Sovente, i cittadini pongono a garanzia dei propri investimenti e prestiti il loro patrimonio immobiliare che, spesso, è rappresentato dall’unico immobile abitativo di cui il singolo (o il suo nucleo familiare) dispone.

La tragica conseguenza è che quella “proprietà dell’abitazione” (leggasi: diritto alla casa) riconosciuta ed elevata a rango costituzionale dall’art. 47 della Costituzione e che la Repubblica dovrebbe promuovere ed incentivare, paradossalmente risulta pregiudicata e il diritto alla casa assume il rango di diritto violato e negato.

Il piccolo risparmiatore si ritrova inadeguato a fronteggiare esposizioni debitorie, specie con gli istituti di credito; la spregiudicata gestione della sua posizione da parte della banche lo mette in balia di vere e proprie attività speculative nella quali tutto ci guadagnano e lui ci rimette.

L’Ordinamento italiano difetta di opportuni strumenti legislativi a difesa del cittadino; anzi, ci è dato di rilevare disposizioni di legge palesemente sbilanciate a favore del creditore tanto da privilegiare il diritto di credito rispetto a quel diritto alla “proprietà dell’abitazione” che, a norma della disposizione costituzionale, dovrebbe essere promosso e tutelato dalla Repubblica Italiana.

Con la presente proposta si prospetta, altresì, la creazione di un sistema di finanziamento (o, meglio, di credito) per consentire al debitore esecutato di poter accedere, anche parzialmente, alle risorse necessarie per poter conservare e mantenere la “prima casa”.

 

Si badi bene: l’interpretazione delle istanze costituzionali orientate nel senso di un alto grado di tutela della “prima casa” rappresenta il coerente e giusto criterio per il legislatore odierno che, diversamente, finirebbe per disattendere anche le indicazioni della Corte costituzionale.

Si riporta solo una ridottissima parte delle pronunce della giurisprudenza costituzionale e di Cassazione dalla quale si evince che anche gli Organi giudicanti di massimo grado considerano irrinunciabile orientare il legislatore nazionale, in modo concreto ed adeguato, verso la tutela di quel  bene primario rappresentato dall’abitazione.

Il diritto alla casa riveste una fondamentale importanza nella vita dell’individuo anche sulla scorta dell'art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (New York, 10 dicembre 1948) e dell'art. 11 del Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali (approvato il 16 dicembre 1966 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite e ratificato dall'Italia il 15 settembre 1978 in seguito ad autorizzazione disposta con l. 25 ottobre 1977 n. 881) che auspicano l'accesso di tutti gli individui all'abitazione (si veda Corte costituzionale, sentenze n. 22 del 20 marzo 1980 e n. 252 del 15 luglio 1983).

Sotto questo profilo e alla luce del dettato costituzionale, l’intera società e il legislatore non può accettare l’idea che le gravi distorsioni del circuito economico – finanziario portino alla perdita dell’unica abitazione di cui una singola persona o un nucleo familiare dispone tradendo, altresì, il “monito” della Corte costituzionale che ricollegandosi alle fondamentali regole della civile convivenza, ha ribadito il dovere “…da parte della collettività intera impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione” (Corte costituzionale, sentenza n. 49 dell’ 11 febbraio 1987).

L’interventi legislativi finalizzati a favorire l’acquisto di un’abitazione da parte di qualsiasi categoria di persone (ricorda la Consulta) si reggono su di un particolare interesse che usufruisce di una  “…particolare protezione come interesse di primaria importanza per la realizzazione della forma di Stato su cui si regge il nostro sistema costituzionale”.

Nel suo successivo iter esplicativo, la Corte costituzionale annovera, il diritto all'abitazione  “…fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione…” e, ricorda che “…L’art. 47, secondo comma, Cost., nel disporre che la Repubblica <favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione>, individua nelle misure volte ad agevolare e, quindi, a render effettivo il diritto delle persone più bisognose ad avere un alloggio in proprietà una forma di garanzia privilegiata dell'interesse primario ad avere un'abitazione. E, inoltre, nell'addossare il compito di predisporre tale garanzia alla Repubblica, precisa che la soddisfazione di un interesse cosi imperativo come quello in questione non può adeguatamente realizzarsi senza un concorrente impegno del complesso dei poteri pubblici (Stato, regioni o province autonome, enti locali) facenti parte della Repubblica”.

Auspicano, quindi, i Giudici costituzionali che non venga mai meno un pronta e immediata “…risposta complessiva dei poteri pubblici di fronte alla acuta tensione tra il riconoscimento di un diritto sociale fondamentale, quello dell'abitazione, é la situazione reale, caratterizzata da una preoccupante carenza di effettività dello stesso diritto” e tutto ciò per “…creare le condizioni minime di uno Stato sociale, concorrere a garantire al maggior numero di cittadini possibile un fondamentale diritto sociale, quale quello all'abitazione, contribuire a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l'immagine universale della dignità umana, sono compiti cui lo Stato non può abdicare in nessun caso”. (Corte costituzionale, sentenza n. 217 dell’11 febbraio 1988).

Di definitiva affermazione del diritto di abitazione come di un “fondamentale diritto sociale” parla, inoltre, la sentenza n. 94 del 7 marzo 2007 e, sulla base di questo assunto di innegabile valore, i giudici costituzionali hanno valorizzato la competenza della potestà legislativa dello Stato nella “…determinazione di quei livelli minimali di fabbisogno abitativo che siano strettamente inerenti al nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana…”(Corte costituzionale sentenza n. 166 del 19 maggio 2008; si veda, ance, sentenza n. 121 del 22 marzo 2010).

La Cassazione, intervenuta più volte sull’argomento in questione, ha segnato un consolidato orientamento perfettamente coerente ed allineato con le posizioni della Corte costituzionale.

Il diritto alla abitazione rientra nella categoria dei diritti fondamentali inerenti alla persona, in forza dell'interpretazione desumibile da diverse pronunce dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU) e nelle sentenze della Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 2007, che delineano i rapporti tra ordinamento interno e diritto sovranazionale.…il diritto all'abitazione rientra a pieno titolo tra i diritti fondamentali, dovendosi ricomprendere tra quelli individuabili ex art. 2 della Costituzione, la cui tutela "non è ristretta ai casi di diritti inviolabili della persona espressamente riconosciuti dalla Costituzione nel presente momento storico, ma, in virtù dell'apertura dell'art. 2 Cost., ad un processo evolutivo, deve ritenersi consentito all'interprete rinvenire nel complessivo sistema costituzionale indici che siano idonei a valutare se nuovi interessi emersi nella realtà sociale siano, non genericamente rilevanti per l'ordinamento, ma di rango costituzionale attenendo a posizioni inviolabili della persona umana ..." (Cass., SS.UU civ., 11.11. 2008 n. 26972/75 cit.). Il diritto all'abitazione è, quindi, protetto dalla Costituzione entro l'alveo dei diritti inviolabili di cui all'art. 2 Cost. (Corte cost. 28 luglio 1983, n. 252; Corte cost. 25 febbraio 1988, n. 217; Corte cost. 7 aprile 1988, n. 404; Corte cost. 14 dicembre 2001, n. 410; Corte cost. 21 novembre 2000, n. 520; Corte cost. 25 luglio 1996, n. 309)”. (Cassazione Civile, sentenza n.  9908 dell’11 marzo 2011 ).

 

1. considerazioni introduttive

 

Il Decreto Legge 3 maggio 2016 n. 59 (Disposizioni urgenti in materia di procedure esecutive e concorsuali, nonché a favore degli investitori in banche in liquidazione), convertito nella Legge 30/06/2016 n. 119 ha riformato in parte il processo di esecuzione.

In particolare, si è assistito ad una profonda modifica degli artt. 492, 503, 532, 560, 569, 588, 591, 615, 648 del Codice di procedura civile, all’inserimento dell’art. 590 – bis e riforma degli artt. 155 – sexies delle disposizioni di attuazione del Codice di procedura civile.

La riforma di legge tutela e favorisce alcune categorie di creditori in particolar modo coloro che hanno investito nelle banche in liquidazione (come si evince dalla rubrica).

La posizione dei debitori, di contro, risulta essere notevolmente aggravata: la riforma dell’art. 560 c.p.c., in particolare, agevola la vendita dei beni immobili pignorati, attribuendo al custode il diritto di liberare l’immobile pignorato disattivando, di fatto, le garanzie di cui agli artt. 605 e ss. c.p.c., e disattendendo i diritti che terzi possono vantare sul bene.

Il novellato art. 560 c.p.c. prevede che il giudice dell’esecuzione possa disporre la liberazione dell’immobile pignorato, anche prima dell’aggiudicazione, precisando che, in modifica al vecchio testo che ne dichiarava l’inopponibilità, detto provvedimento è ora opponibile dal debitore esecutato ai sensi dell’art. 617 c.p.c. ma senza che ciò rappresenti, di fatto, una novità nel panorama giuridico in quanto ha semplicemente recepito quel consolidato orientamento giurisprudenziale e dottrinale che già prevedeva l’opposizione ex art. 617 c.p.c. al provvedimento di liberazione dell’immobile.

Il legislatore non ha, però, precisato alcuni aspetti fondamentali che, tra le altre cose, garantirebbero un effettiva tutela del debitore: non è precisato, infatti, se tale provvedimento (art. 560 III comma) sia emanato su istanza di parte o anche d’ufficio; se debba essere adottato solo a seguito di contraddittorio con il debitore esecutato o meno e, infine, vi è notevole incertezza circa la necessità della notifica del provvedimento al debitore o delle conseguenze del mancato ottemperamento di tale notifica e ciò rappresenta una grave lacuna in quanto, in forza del suddetto provvedimento il debitore esecutato può perdere l’abitabilità dell’immobile.

L’art. 615 c.p.c., II comma, pregiudica ulteriormente la tutela il debitore in quanto statuisce che: “nell’esecuzione per espropriazione l’opposizione è inammissibile se è proposta dopo che è stata disposta la vendita o l’assegnazione … salvo che sia fondata su fatti sopravvenuti ovvero l’opponente dimostri di non aver potuto proporla tempestivamente per causa a lui non imputabile”.

I principali profili della riforma oltre ad alcune imprecisioni e lacune già presenti negli articoli non novellati pregiudicano ulteriormente il diritto di difesa del debitore esecutato: non è chiaro, ad esempio, se il debitore possa sollevare eccezioni formali o entrare nel merito o sollevare questioni di opportunità  considerando, inoltre, che provvedimento emesso a fronte dell’opposizione ex art. 617 c.p.c. non è impugnabile.

I diritti del debitore, dunque, subiscono una notevole compressione a favore degli interessi creditizi  molte volte discutibili e/o sostanzialmente incerti, come i crediti bancari.

Il diritto all’abitazione (considerato che il debitore esecutato potrebbe perdere l’unico immobile a scopo abitativo di cui dispone) trova un evidente pregiudizio a fronte di un diritto di credito e già questo profilo motiva l’incontestabile dubbio di costituzionalità del Decreto Legge 3 maggio 2016 n. 59 (Disposizioni urgenti in materia di procedure esecutive e concorsuali, nonché a favore degli investitori in banche in liquidazione), convertito nella Legge 30/06/2016 n. 119.

In questa situazione, che già pesantemente compromette il diritto di difesa del debitore, si abbatte il paragrafo 16 delle linee guida in materia di “buone prassi” nel settore delle esecuzioni immobiliari (Circolare dell’11 ottobre 2017 del CSM), con un passaggio non certo felice: “La pratica del processo esecutivo, peraltro, dimostra che può sicuramente sortire effetti benefici l’anticipazione (dell’emissione e anche dell’attuazione) dell’ordine di liberazione, posto che un bene libero è certamente più appetibile sul mercato. È dunque buona prassi che il giudice dell’esecuzione emetta detto ordine di liberazione contestualmente all’ordinanza di delega quando non ritiene di autorizzare il debitore a continuare ad abitare l’immobile ai sensi del 3° c. dell’art. 560 cpc. La declinazione oramai self-executing di tale provvedimento – attraverso l’opera del custode giudiziario supportato eventualmente dalla forza pubblica (art. 68 c.p.c. e art. 14 Ordinamento Giudiziario) - esclude che dalla procedura immobiliare germini un’autonoma esecuzione per rilascio secondo le forme ordinarie e ne garantisce pertanto una pronta attuazione. Merita anche osservare che il provvedimento di antieconomicità, ex art. 164-bis disp. att. c.p.c3., non potrebbe ritenersi correttamente emesso senza aver prima tentato di alienare il bene in assenza di occupanti ancorchè sine titulo”.

In sostanza, si ritiene “buona prassi” che il GE emetta l’ordine di liberazione contestualmente all’ordinanza di delega, sostenendo altresì che il provvedimento di antieconomicità, ex art. 164-bis disp. att. c.p.c., non potrebbe ritenersi correttamente emesso senza aver prima tentato di alienare il bene in assenza di occupanti ancorché sine titulo.

L’originaria formulazione dell’art. 560, III comma ,c.p.c. prevedeva, previa autorizzazione del Giudice, che il debitore potesse continuare ad abitare l’immobile pignorato, ossia i locali strettamente necessari.

Il provvedimento autorizzativo del Giudice non era sottoposto alla sua discrezionalità ma doveva essere fondato sul giusto contemperamento tra le esigenze di spendita della procedura esecutiva, dei diritti creditizi e del fondamentale diritto all’abitazione (di cui non si dubita il rango costituzionale) del debitore esecutato.

La presenti considerazioni introduttive non possono prescindere dal rilevare, altresì, l’ulteriore ratio della Legge fallimentare ed in particolare dell’art. 47.

Tali norme, per pacifica dottrina, appartengono al gruppo delle regole che, in sede di espropriazione, assicurano al debitore un certo beneficium competentiae; lil summenzionato art. 47, infatti, al II comma riconosce (a differenza che per gli alimenti) un vero diritto soggettivo alla conservazione dell’abitazione per il fallito e la sua famiglia nella casa di sua proprietà, fino alla liquidazione totale delle attività, disponendo la norma che la casa “non può essere distratta sino a quell’evento”.

La conservazione della casa è limitata alle effettive esigenze della famiglia e, quindi, può essere attuata anche in modo parziale, ove possibile.

La coscienza civile e quel dovere solidaristico dell’intera comunità (già richiamato lucidamente nelle sentenze della Corte costituzionale) esige la piena disapprovazione che no vi siano alternative onde evitare che un soggetto (anche con pregiudizio della sua stessa dignità personale) sia privato dell’abitazione.

Del resto, la stessa Cassazione penale ha ricostruito la voluntas legis della norma fallimentare, con una interpretazione costituzionalmente orientata, cosa che si auspica avvenga anche per la normativa oggi in discussione.

La Suprema Corte ha, infatti, statuito che: “Quanto al tema abitativo, una ormai più che risalente pronuncia (sent. n. 2070/1959), che affermava il diritto soggettivo del fallito alla conservazione del godimento dell’alloggio di sua proprietà fino alla vendita, è parsa superata dalla dottrina e dalla prassi che, a proposito del contenimento del vincolo di destinazione dell’abitazione al fallito nei limiti della  “necessità” di costui e della sua famiglia, legittimano provvedimenti del Giudice delegato volti ad alienare o locare la parte esuberante e, in via generale, giustificano il potere dell’Ufficio fallimentare di liquidare la casa di proprietà del fallito anche prima della fase terminale della procedura, ove sia presente un preciso interesse in tal senso e si provveda in altro modo a carico della massa all’abitazione del fallito, fino al momento in cui il rilascio sarebbe stato legittimo. Giurisprudenza, dottrina e prassi accreditano, dunque, un’interpretazione della L.F., articolo 47, nel senso di subordinare la concessione del sussidio alimentare e dell’autorizzazione ad abitare la casa di proprietà, oltre che a un provvedimento di natura discrezionale, a condizioni e limiti nei termini sopra precisati. Trattandosi di norma di favore, l’interpretazione sistematica porta a ritenere, unitamente alla interpretazione costituzionalmente e comunitariamente orientata, che il proposto/fallito abbia il diritto, unitamente alla sua famiglia, di abitare l’immobile di sua proprietà, senza la corresponsione di alcun canone. Il diritto alla abitazione rientra nella categoria dei diritti fondamentali inerenti alla persona, in forza dell’interpretazione desumibile da diverse pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) e nelle sentenze della Corte Costituzionale nn. 348 e 349 del 2007, che delineano i rapporti tra diritto interno e diritto sovranazionale … Alla luce di tali considerazioni deve escludersi che il proposto debba corrispondere il canone di locazione relativamente alla propria abitazione, ancorché bene infruttifero, indipendentemente se sia in grado di far fronte con il suo patrimonio o con il suo reddito a tale spesa, non potendo, L.F., ex articolo 47, comma 2, essere privato della propria abitazione, senza che possa essere imposto allo stesso il pagamento di un canone locativo, indipendentemente dalla sua solvibilità …”. La Cassazione ritiene applicabile l’art. 47 l.f. nel solo caso in cui il proposto/terzo intestatario non si trovi in condizioni di emergenza abitativa, in quanto disponga di redditi adeguati o di altri immobili di proprietà, in tali casi dovrà escludersi l’assimilabilità della sua situazione a quella del fallito e, dunque, l’applicabilità dei provvedimenti di cui alla L.F. La enunciata soluzione ermeneutica si appalesa, per quanto detto sopra, coerente con la lettera, la ratio e l’inquadramento sistematico della normativa esaminata, ne’ può suscitare dubbi di costituzionalità o di conformità ai principi comunitari e internazionali quanto alla tutela del diritto all’abitazione, ormai annoverato – come ricorda la citata decisione della Sezione 2 da cui si dissente – tra i diritti fondamentali dell’uomo come consacrati nell’articolo 2 Cost., (cfr. sent. C. Cost. nn. 217 e 404/88, n. 209/09 e n. 61/11, nelle quali si e’, tra l’altro, affermato che “il diritto all’abitazione rientra tra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione”), nell’articolo 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (approvata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948) e nell’articolo 11 del Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali (approvato il 16.12.1966 dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e ratificato dall’Italia il 15.9.1978 (Cassazione penale sentenza n.  51458 del 19 dicembre 2013).

Tutto ciò porta a focalizzare come uno dei problemi principali sia quello del limite temporale del diritto di abitazione: l’ordine di liberazione va emesso a seguito dell’ordinanza di delega o al momento dell’aggiudicazione o assegnazione dello stesso.

Analizzando la questione sotto quest’ottica è evidente che la prassi, nella sostanza, esce dall’alveo della giusta comparazione dei diritti disattendendo la naturale gerarchia dei diritti fondamentali rispetto a quelli relativi (come di diritti di credito) in quanto la Circolare (Circolare dell’11 ottobre 2017) di fatto, privilegia il mero diritto del creditore  (in quanto un bene libero è certamente più appetibile sul mercato) rispetto al fondamentale diritto all’abitazione del debitore esecutato garantendo all’aggiudicatario una consegna dell’immobile libero da persone e cose.

Rispetto al III comma, ancora più dirompenti sono le modifiche apportate al IV comma dell’art. 560 c.p.c. che disciplina l’attuazione del provvedimento del GE che dispone la liberazione dell’immobile pignorato da persone e cose.

Per facilitare la vendita degli immobili pignorati è stata organizzata una liberazione dell’immobile “singolare” sia con riferimento alla necessità di liberare l’immobile dalle persone, che dalle cose. Si è, infatti, disposto che sia direttamente lo stesso custode a porre “in attuazione” i provvedimenti di liberazione degli immobili pignorati: questi procederà alla liberazione dell’immobile “senza l’osservanza delle formalità di cui agli artt. 605 e ss. c.p.c.” e solo “secondo le disposizioni del giudice dell’esecuzione immobiliare”, avvalendosi, se del caso, della forza pubblica e di ausiliari ai sensi dell’art. 68 c.p.c.; e - quanto alla liberazione dell’immobile dalle cose - intimando alla parte tenuta al rilascio di asportare i beni mobili che occupano l’immobile in trenta giorni, in mancanza di ciò essi si considereranno abbandonati, e il custode ne potrà disporre lo smaltimento o la distruzione.

La liberazione del bene con queste modalità, se da una parte certamente favorisce l’immediata liberazione dell’immobile pignorato, dall’altra sottrae al debitore che abita l’immobile le opposizioni alle esecuzioni, che non sembrano più esperibili in assenza di un vero e proprio processo di esecuzione.

Allo stato dell’arte, o si riterrà che il debitore niente possa opporre avverso questa attuazione di liberazione dell’immobile, con ogni conseguenza immaginabile sia da un punto di vista prettamente giuridico che sociale; oppure si dovrà assimilare il provvedimento del GE di liberazione dell’immobile ai provvedimenti cautelari ex art. 669 duodecies c.p.c., con la conseguenza che il debitore esecutato potrà tutelarsi nelle forme e nei limiti di cui può usufruire chi subisce l’attuazione di una misura cautelare.

In un modo o nell’altro, gli spazi di tutela si sono fortemente ridotti, perché le istanze avverso soprusi o irregolarità dell’attuazione vanno oggi così rivolte allo stesso GE che ha assunto il provvedimento, mentre in precedenza l’opposizione ex art. 605 c.p.c. poteva essere assegnata a diverso giudicante, con diversa sensibilità e modus operandi.

La situazione presenta, dunque, seri profili di gravità per i debitori in crisi soprattutto quando ad essere oggetto del pignoramento sono le prime case o, comunque, le case destinate ad abitazione.

Ancora più grave, poi, se si considera che le Banche seguendo il trend del 2017 stanno procedendo a disfarsi dei crediti deteriorati, quei “non performing loans” universalmente noti sotto la sigla Npl.

I NPL sono prestiti concessi dalla banche i quali però presentano notevoli difficoltà ad essere restituiti (se non impossibilità) e rappresentano un serio problema per i bilanci degli istituti di credito in quando le Banche sono costrette a coprire le perdite a bilancio.

I NPL sono il risultato di anni di anni di gestione spregiudicata e incosciente da parte dei vertici dei più noti istituti bancari ossia di quei manager la cui maggior parte, ad oggi, sono sotto processo.

Le banche cartolarizzano il diritto “a recuperare” i crediti in sofferenza e li cedono a soggetti specializzati (soprattutto fondi esteri) ricevendo, come controvalore, una frazione dell’importo prestato ma beneficiando anche dell’accantonamento della perdita con ripercussioni favorevoli dal un punto di vista fiscale.

I cessionari del credito rivendono a loro volta quel diritto (dando il via ad una sorta di “catena” senza capire dove finisce quel diritto di credito) o procedono al pignoramento del bene.

Come se non bastasse una legislazione già posizionata a favore del creditore, le Banche, in questa operazione di pulizia interna, riscontrano il favore della Banca Centrale europea (BCE) che con la pubblicazione dell’“Addendum alle linee guida della BCE per le banche sui crediti deteriorati (NPL): livelli minimi di accantonamento prudenziale per le esposizioni deteriorate” ha ulteriormente sollecitato le banche ad operare grandi cessioni in blocco dei NPL che vengono ceduti, a prezzi altamente convenienti,  a fondi esteri specializzati che gestiscono i crediti come società di liquidazione; ergo: i debitori italiani in crisi si trovano gestiti da fondi esteri o meglio da speculatori pronti a guadagnare impunemente e a sottrarre le case degli italiani agevolati anche da una legislazione che, come sopra osservato, si pone in netto favore del creditore a scapito del debitore esecutato che non ha validi strumenti per opporsi e difendere il suo costituzionalmente garantito diritto all’abitazione.

In altre parole si ammette che spregiudicate procedure di recupero dei crediti (NPL) calpestino quel doveroso senso di solidarietà sociale che deve animare l’intera società e, soprattutto, lo Stato in tutte le sue articolazioni.

Il diritto alla casa non può essere declassato a mero interesse destinato a soccombere ad un diritto di credito che, da un lato, viene ceduto con notevoli vantaggi anche di ordine fiscale per le Banche (i cui bilanci, di fatto, in questo modo vengono “puliti”) e, dall’altro, consente a fondi anche esteri di speculare sul dolore della perdita della propria casa.

Nel 2016 sono andati in asta 270.000 immobili di famiglie indebitate, in pochissimi anni si arriverà a 450.000 immobili in asta e non è vero, come dicono gli speculatori che si tratta di seconde case o di abitazioni di lusso.

Nel solo 2017 sono stati ceduti NPL per un valore che si aggira intorno agli 80 miliardi.

 

2. illustrazione della proposta di legge

 

La proposta di legge che si sottopone all’attenzione degli onorevoli colleghi consta di 5 articoli.

La finalità e lo scopo della stessa sono indicati, rispettivamente, nell’art. 1 e nell’art. 4.

In primis, occorre rilevare ciò che è preponderante nella presente proposta e si pone quale vero scopo della presente proposta: la tutela e la garanzia del diritto di proprietà dell’abitazione quale fondamentale diritto costituzionalmente riconosciuto dall’art. 47 Cost.

Appare evidente la necessità di riequilibrare una situazione pregiudicata dalla recente riforma del processo dell’esecuzione dove gli strumenti giudiziari approntati per garantire i diritti di credito di una determinata categoria di soggetti perde i suoi connotati di giustizia quando finisce per pregiudicare un diritto fondamentale: il diritto alla prima casa e il dovere della società di impedire che un soggetto non abbia più la possibilità di avere un’abitazione.

La legge, poi, si pone il fine ulteriore di tutelare quei debitori esecutati i cui debiti siano stati cartolarizzati e ceduti dal creditore (gli istituti di credito) specie se la cessione è a favore di fondi specializzati.

Al fine di conseguire questi obiettivi si ritiene necessario l’introduzione del nuovo art. 560-bis nel Codice di procedura civile e di apportare delle modifiche al precedente articolo 560 c.p.c. onde mantenere coerente l’intero impianto legislativo.

In particolare, quindi, rileva l’introduzione del nuovo art. 560-bis c.p.c. rubricato: “liberazione dell’immobile”.

In altre parole, al debitore esecutato è data la possibilità di preservare l’immobile adibito a prima casa ed unico immobile abitativo di cui, di fatto, il debitore (e, a maggior ragione se componente di un nucleo familiare) dispone fornendo una serie di documenti attestanti la situazione così come delineata nell’art. 560-bis.

In aggiunta, il debitore dovrà depositare una somma (comunque non inferiore ad euro 10.000,00) pari al valore a cui è avvenuta la cartolarizzazione; in questo modo si avrà la possibilità di incentivare anche la tanto richiesta trasparenza nell’attività di cartolarizzazione dei cosiddetti NPL.

È sembrato anche fondamentale incentivare l’imprescindibile contradditorio tra le parti da espletare nell’apposita udienza che il Giudice fisserà una volta accertata la completezza e la giustezza dei depositi di valore e documentali eseguiti dal debitore esecutato.

Le pretese creditizie considerate sanno solo quelle supportate da privilegio o ipoteca sull’immobile adibito ad abitazione come meglio specificato nella documentazione richiesta.

Altre diverse pretese creditizie dovranno trovare altre vie di realizzo che, comunque, non riguardino l’immobile adibito ad abitazione; si è cercato in tal modo di dare un giusto equilibrio a due diverse categorie di diritti (all’abitazione e al credito) senza, però, non far rilevare una maggiore attenzione ad un diritto di rango costituzionale ex art. 47 Cost. che, come visto anche dalla copiosa giurisprudenza richiamata assurge a corollario della dignità umana ed è necessariamente posto al centro delle espressioni solidaristiche della società.

La proposta di legge include, anche, la creazione di un apposito fondo che, nelle intenzioni del legislatore, dovrebbe completare la tutela del debitore esecutato (in procinto di perdere l’unica casa) per il mezzo di una misura finanziaria.

il richiamo ai fondamentali articoli della Costituzione appare opportuno e fondante le ragioni della legge stessa: si veda quando esplicitato in ordine agli articoli 2, 3, 10, 42 e, soprattutto, in ordine all’imprescindibile art. 47 il quale riconosce quello che è definito come “diritto alla casa.

L’istituzione di un fondo che aiuti e soccorra coloro che sono nella pericolosissima condizione di vedersi sottrarre l’unico immobile abitativo  di cui dispongono  (e si pensi alla delicatezza della situazione quando a rischio vi siano i nuclei familiari con minori a carico) ben si allinea a quelle imprescindibili istanze di solidarietà sociale che l’Ordinamento e l’intera società italiana sono chiamati non solo a garantire ma anche a porre come fondamentale criterio di intervento sia legislativo che sociale che economico.

L’art. 5 prevede le forme di finanziamento poste a sostegno del Fondo.

Una parte viene dal gettito IRAP (che si è calcolato in misura più che sostenibile per le finanze regionali) limitatamente al gettito realizzato applicando l’imposta alle Banche e alle Assicurazioni in perfetta coerenza con la sentenza della Corte costituzionale n. 156 del 2001, (nella quale la Corte respingendo diverse questioni di legittimità sull'Irap, ha individuato il presupposto dell'imposta nel valore aggiunto prodotto da attività autonomamente organizzate) e la sentenza della Corte di Giustizia n. 82/2006.

L’altra fonte di finanziamento è rappresentata dalla Cassa dei Depositi e Prestiti e, anche sotto questo profilo, la partecipazione della CDP appare coerente con la funzione e la finalità della Cassa stessa.

 

 

PROPOSTA DI LEGGE

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Art. 1

(ambito di applicazione e finalità)

1. Le disposizioni della presente legge sono volte a garantire e tutelare il diritto alla proprietà dell’abitazione così come previsto dall’art. 47 Cost.-

2. Il fine di cui al comma primo è perseguito anche ristabilendo un equilibrio equo e solidale tra il diritto all’abitazione, le esigenze di celerità delle procedure esecutive e i diritti dei creditori.

3. L’istituzione del Fondo di cui all’art. 4 completa la tutela e la garanzia del diritto di proprietà dell’abitazione ex art. 47 Cost. sotto il profilo finanziario.

 

Art. 2

(modifica dell’art. 560 Codice di procedura civile)

1. Al comma III dell’art. 560 Codice di procedura civile, prima della periodo “Il giudice dell'esecuzione dispone, con provvedimento impugnabile per opposizione ai sensi dell'articolo 617, la liberazione dell'immobile pignorato” è introdotta le seguente frase se il debitore non soddisfa le condizioni di cui all’art. 560 – bis”.

2. Al comma III dell’art. 560 Codice di procedura civile dopo il periodo “…ovvero quando provvede all'aggiudicazione o all'assegnazione dell'immobile.” è aggiunto il seguente periodo: i termini per presentare opposizione decorrono dal perfezionamento della notifica del provvedimento al debitore; ai medesimi termini e condizioni soggiace anche le incombenze eseguibili dal debitore ai fini e per gli effetti di cui all’art. 560-bis Codice di procedura civile”.

Dopo il comma III è aggiunto il seguente 3 – bis: il Giudice dell’esecuzione, nell’emanare il provvedimento di cui al comma precedente, qualora non ricorrano le condizioni di cui all’art. 560 – bis, deve motivarne le ragioni anche in relazione a quanto stabilito nel comma successivo”.

3. dopo il comma 3 – bis aggiunto dal comma precedente del presente articolo di legge è aggiunto il seguente comma 3 – ter: Il Giudice deve valutare le esigenze di rispetto e garanzia del diritto di abitazione riconosciuto dall’art. 47 Costituzione”.

 

Art. 3

1. Dopo l’art. 560 Codice di procedura civile è aggiunto il seguente:

art. 560 – bis

(liberazione dell’immobile)

1. Dal momento della notifica del provvedimento di cui all’art. 560 III comma, il debitore ha facoltà di liberare l’immobile oggetto di esecuzione previo deposito, presso la Cancelleria del Giudice dell’esecuzione:

a) di idonea certificazione, a cura dell’Agenzia delle Entrate, che accerti la destinazione a prima casa dell’immobile oggetto di esecuzione o per il singolo debitore esecutato o per il suo nucleo familiare; in quest’ultimo circostanza, dovrà essere depositata anche la certificazione dello stato di famiglia;

b) di idonea documentazione del Comune che accerti che la famiglia o il singolo debitore esecutato abbia in quell’immobile la residenza;

c) idonea certificazione che attesti l’indisponibilità del debitore esecutato o di altro membro del nucleo familiare di altri immobili idonei a costituire abitazione;

d) deposito di un importo pari alla somma con cui è avvenuta la cartolarizzazione (se nota), più uno spread non superiore al 5% rispetto al prezzo di cessione (anche a titolo di rimborso forfettario per spese e commissioni) o in ogni caso non inferiore ad Euro 10.000,00.

2. una volta soddisfatte tutte le condizioni di cui al precedente comma, la procedura esecutiva viene sospesa di diritto.

3. Una volta depositata la documentazione e l’importo di cui al comma 1 del presente articolo, il Giudice dell’esecuzione fissa apposita udienza nella quale compariranno il creditore procedente ed i creditori intervenuti, nonché il debitore al fine di provare documentalmente al debitore procedente il prezzo della cessione, dovendo in difetto di cifra certa considerare sufficiente la somma depositata.

4. con il provvedimento di fissazione dell’udienza, di cui al comma precedente, il giudice dichiara la sospensione dell’esecuzione.

5. In caso di ulteriori creditori intervenuti verrà riconosciuta la medesima somma da erogarsi al creditore procedente solo se titolari di privilegio o ipoteca sull’immobile “prima casa”; in assenza di tali titoli, nulla verrà riconosciuto al creditore limitatamente alla procedura così come delineata dal presente articolo”.

Articolo 4

(Istituzione del fondo nazionale per la tutela della prima casa

ambito di applicazione e finalità)

1. nell’ambito della complessiva attività legislativa e di Governo finalizzata all’attuazione e la promozione dei principi costituzionali di cui:

a) art. 2 in materia di riconoscimento e garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo e l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale;

b) art. 3 in materia di dignità sociale intesa come trattamento solidale e giusto a cui tutti hanno diritto indipendentemente dalla condizione economica e dal complesso del rapporti con in quali si relazione con le altre persone e in materia di competenza della Repubblica nel rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale;

c) art. 10 in materia di conformità dell’Ordinamento italiano alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute e, quindi, della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (New York, 10 dicembre 1948), dell’art. 11 del Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali (approvato il 16 dicembre 1966 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite e ratificato dall’Italia il 15 settembre 1978 in seguito ad autorizzazione disposta con l. 25 ottobre 1977 n. 881) che auspicano l’accesso di tutti gli individui all'abitazione.

d) art. 42 in materia di riconoscimento e garanzia della proprietà privata al fine di assicurarne la funzione sociale e l’accessibilità della stessa a tutti.

e) art. 47 in materia di favore all’accesso della proprietà dell’abitazione

è istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze il Fondo nazionale per la tutela della “prima casa” il cui fine è quello di creare linee di prestito, per il pagamento delle somme di cui alla lettera d, comma I art. 560 – bis del Codice di procedura civile.

2. I soggetti beneficiari si intendono coloro che soddisfano le condizioni di cui alle lettere a, b, c dell’art. 560 – bis del Codice di procedura civile.

Articolo 5

(Finanziamento del fondo)

1. Nel Fondo di cui all’art. 1 confluiscono:

a) una percentuale pari al 0,2% della quota del  gettito IRAP realizzato da ogni Regione limitatamente all’applicazione dell’imposta alle Banche e alle Assicurazioni;

b) l’1% delle risorse annue del Cassa Depositi e Prestiti limitatamente alle “disponibilità liquide” di cui al Cassa Depositi e Prestiti dispone;

c) l’1% della “Raccolta Postale” operata dalla Cassa Depositi e Prestiti.

 

18/04/2018

Documento n.10669

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